Con la descentralización de las entidades territoriales a comienzos de los noventas, se esperaba una mayor participación y autonomía de las gobiernos locales y departamentales. Pero no fue así. Las múltiples reformas constitucionales y legales fueron desembocando en un nuevo centralismo con funciones de control hipertrofiadas.
El modelo de la descentralización se fue al traste mediante toda suerte de reformas, lo que en varios momentos se justificó como necesarias para enfrentar la corrupción, asegurar la calidad e impacto de las obras, racionalizar el gasto y la inversión, equilibrar el presupuesto nacional, planificar el desarrollo con enfoque territorial, cerrar las brechas regionales, entre otros aspectos. La retórica fue vastísima, lo mismo que incontables las toneladas de papel que se usaron para diversificarla.
Lo cierto es que el modelo de gestión y articulación multinivel de los departamentos se fue convirtiendo, desde principios de la década del dos mil, en una infatigable rutina de ejecución de decisiones del gobierno central, de repetición de informes de gestión, de caja de disipación del descontento de los municipios, y de mero canalizador de circulares, controles, inspecciones e instrumentos; diseñados de forma casi que autista desde Bogotá, con el vacío propósito de instaurar una mascarada de política pública con participación de las regiones.
Muchos vimos como esa aparatosa institución se fue reduciendo a la mera gestión de un escribano, o de un lobista de poca monta, rogando compasión en las ventanillas únicas de los ministerios, o a los parlamentarios de momento, para poder obtener la financiación de cualquier obra, servicio, o dotación pública. Al mismo tiempo que crecía la burocracia en cualquier unidad administrativa bajo el control del gobernador, se reducían las competencias para diseñar modelos fiscales eficientes y relativamente autónomos, instrumentos de integración regional, y recursos públicos ciertos y suficientes para aplicar de manera focalizada y efectiva la inversión social.
El diseño constitucional inicial de 1991, fomentaba estos ajustes estructurales, y ciertamente, fueron desmantelados por completo. Hoy, la construcción de un acueducto veredal puede solapar hasta cinco interventorías distintas, cinco fuentes de financiación diferentes, cinco diseños contradictorios, cinco o más parlamentarios o políticos locales batallando a dentelladas por las comisiones de la obra, entre otros esperpentos. En este pandemonio es evidente que el acueducto se convierte en el menor reto a enfrentar.
El gobernador es apenas un intermediario entre el poder central y las demandas de su ejército de clientelas, politiqueritos obsecuentes y líderes de base vinculados a sus empresas electorales. Un técnico menor de un ministerio, vinculado a un lobista bien reputado, podría tener mayor poder decisión que un gobernador. A veces, su figura se reduce a la del simple tramitador institucional de imperativos formulados desde Bogotá: "hay que vigilar el cumplimiento de los Objetivos del Milenio", "se debe conformar la mesa intersectorial de tal o cual cosa", se les escucha decir. Y de este modo, sin poder impactar en ningún problema concreto, termina la puesta en escena del gobernador casi al modo de Sancho en Barataria.
El Tolima es uno de los mejores ejemplos de esta engañifa de descentralización política y administrativa. Veamos algunos ejemplos de lo que no se podrá ni siquiera intentar resolver desde la gobernación, en este marco de sujeciones casi coloniales operadas desde Bogotá.
1. Las obras viales de impacto regional, especialmente aquellas que deben articular los distintos municipios históricamente marginados de los ejes viales vasculares del valle del magdalena, no podrán ser realizadas. Y las “4G” proyectadas generarán un gran descontento social por el impacto de los peajes, los cuales terminarán financiado las obras. Se estiman peajes cada 25 km o menos, en varios tramos diseñados. Por ejemplo, el tramo El Cruce-El Líbano-Murillo, tendrá un peaje antes del Cruce, y otro, unos kilómetros después de cruzar el casco urbano de Murillo. Sobre los municipios marginados, la deuda social es enorme, dado que todos son localidades productivas de montaña con vocación cafetera y ganadera, con ciertas diversificaciones en aguacate, caña panelera, arracacha, papa, maíz, cacao, entre otros; las cuales nunca han contado con un plan de integración vial intermunicipal que, por ejemplo, beneficien las comunicaciones entre Santa Isabel-Murillo-Líbano-Villahermosa-Casabianca; pueblos que, históricamente, han gozado de una alta integración cultural.
2. El tema ambiental no podrá ser intervenido de forma cierta y decidida, dadas las altas complejidades económicas y jurídicas que median el litigio con las multinacionales mineras, o las inmensas dificultades implicadas en la ordenación ambiental del suelo rural. La megaminería no puede ser proscrita solamente con la movilización social, sino que debe contar con el apoyo de una verdadero equipo de lobistas, expertos y asesores jurídicos que libren la batalla en las altas cortes, especialmente, para poder asegurar un resultado con un alto blindaje institucional. Y aún así, no veo que ninguno de los candidatos lo pueda constituir con seriedad, como tampoco veo que a corto plazo se vaya a conformar un “frente antiminero” efectivo en los ministerios y el parlamento. Por ejemplo, los impactos de Goliat S.A. y El Porvenir-El Oasis, las cuales contaron con licenciamientos de la autoridad ambiental, seguirán haciendo de las suyas en el río Saldaña y el distrito alimentario de Convenio, respectivamente.
3. Los recursos propios del presupuesto departamental son en realidad un remedo de finanzas públicas. Las fuentes principales derivadas de loterías, alcohol, cigarrillos, gasolina, degüellos, registros, vehículos, entre otros; no cuentan con una aparato de control tributario serio y suficientemente extendido en el territorio departamental. Ampliar la base gravable se ha vuelto en el Tolima un galimatías jurídico, cuando no un espinoso asunto que amenaza los intereses de clientelas políticas, mafias y gremios. Este caos tributario seguirá, simplemente, igual.
4. La reforma organizacional de la gobernación es un tema siempre aplazado. Continuamente, los formadores de opinión han llamado la atención sobre la modernización de la estructura administrativa y de planificación de la gobernación, pero casi siempre es un asunto que se evita por ser impopular entre las clientelas. Así pues, la improvisación, la irracionalidad del gasto, el solapamiento de competencias, la concurrencia de órdenes y contra-órdenes, la incompetencia de los funcionarios, la ausencia total de contacto con expertos y centros de investigación; convierten el ejercicio del gobierno departamental en un disparate kafkiano, o en el mejor de los casos, en la típica administración de cualquier hacienda ganadera. El régimen meritocrático que debió instalarse hace años, seguirá siendo otra promesa incumplida.
Los ejemplos serían inagotables, pero el panorama de la próxima gobernación es realmente oscuro, tanto por las limitaciones propias del marco institucional y de competencias de la administración, como por las profundas relaciones tradicionalistas y clientelistas que sostienen la mayoría de los candidatos con sus electores, y las élites políticas regionales y nacionales.
Profesor de la Universidad del Tolima
